Nexo publica artigo do AFFC Marcus Braga

É preciso combater a corrupção. Mas há de se pesar os custos

Marcus Braga e Frederico Lustosa

Os recursos para a promoção da probidade administrativa também são escassos e devem ser otimizados

No clássico “A arte da guerra”, Sun Tzu narra um episódio no qual oferece ao soberano uma curiosa demonstração de que a adesão inquestionável a um comando tem um preço elevado. O estrategista escolhe duas das concubinas prediletas do monarca para, sob suas ordens, realizarem um movimento de passo ordinário conduzido por um tambor à frente de uma companhia. Ao receberem a ordem, as concubinas apenas sorriem, desdenhando do velho general. Diante dessa insubordinação, Sun Tzu ordena a decapitação das favoritas de sua majestade. Esse exemplo fez com que doravante as ordens fossem cumpridas fiel e prontamente pela companhia, em face do medo que passou a infundir às recalcitrantes.

Mudanças institucionais dependem dos limites dos poderes que se utiliza para se obtê-las, o conhecido enforcement. Para se conseguir aderência e resultados, faz-se necessário, por vezes, ações enérgicas, que produzem consequências ou externalidades, para utilizar a linguagem dos economistas. Não se trata de defender que os fins justificam os meios, mas de lembrar que os meios têm consequências que afetam os fins, e, por vezes, até de forma contraproducente.

Isso se aplica, em toda sua inteireza, à atualíssima discussão sobre a prevenção e a mitigação do fenômeno da corrupção e sobre os caminhos que são escolhidos com esse propósito. Mover mundos e fundos no combate à corrupção, trazendo-a para a centralidade da governança – embalados seus heróis, por vezes, pelo desejo utópico de exterminá-la a qualquer custo – é ignorar que ela não é um mal em si mesmo, mas, sim, uma alavanca de problemas e prejuízos para os resultados das políticas públicas.

Inevitavelmente, muitas das medidas instituídas pelos governos para combater a corrupção aumentam os custos de transação dos arranjos institucionais encarregados  de implementar as políticas públicas. Seja pelo aspecto corretivo, que inibe a inovação pelo medo de punição que paralisa os atores, seja também pelo aspecto preventivo, que cria supervisões e controles, onerando os procedimentos.

Um programa de transferência de renda para cidadãos que tenha regras rígidas de controle, com o cumprimentos de ritos e o preenchimento de vários formulários, exigências dissociadas dos riscos de não cumprimento dos objetivos, tem os seus custos (de controle) visivelmente  aumentados pelos procedimentos e verificações adicionais. Esses mecanismos podem terminar por inibir o atendimento de beneficiários legítimos, por conta de padronizações que em última instância podem também não ser tão eficientes assim para reduzir os desvios.

UMA VISÃO PAUTADA APENAS NA QUESTÃO MORAL DO COMBATE À CORRUPÇÃO É TÃO IRREAL E INGÊNUA QUANTO UMA VISÃO DA GESTÃO PÚBLICA SEMPRE PROBA, IMPESSOAL, UNIVERSAL E ISONÔMICA

Faz-se necessário combinar incentivos, como a transparência, a promoção de compromissos éticos, a implementação da gestão de riscos, com ações na linha do enforcement, da auditoria governamental pedagógica, da investigação aprofundada e da punição nos ditames da lei, sempre avaliando os custos desses mecanismos, bem como seus efeitos sobre as políticas públicas.

Combater a corrupção é essencial, incontornável e promissor, mas não se pode fazer isso a qualquer custo, como mote principal de tudo. Uma visão monolítica pode trazer grandes entraves às políticas públicas, suprimindo ou retardando direitos sociais, o que pode gerar efeitos similares aos da própria corrupção.

Então deve-se abandonar essa luta?

Não, mas ela deve ser travada de forma contextualizada, considerando os seus efeitos sobre as políticas públicas, os arranjos institucionais encarregados de implementá-las e as estruturas organizacionais das agências executoras, em uma visão sistêmica e realista.

Em um país cartorial como o Brasil, com tantas contradições e dualidades, as estratégias de combate à corrupção devem considerar os valores financeiros envolvidos, a vinculação e os efeitos das medidas sobre os objetivos da política e os riscos inerentes ao controle estrito, fugindo da priorização dos casos pitorescos e de uma atenção demasiada ao cumprimento de normas singulares e de formalidades administrativas. Afinal, os recursos para a promoção da probidade administrativa também são escassos e devem ser otimizados.

Sopesar meios e fins deve ser um princípio basilar da prevenção e do combate à corrupção. Mas como fazer isso e conseguir apoio institucional se a opinião pública valoriza predominantemente os aspectos folclóricos da política e da administração pública? Eis um grande desafio, dado que, em uma encruzilhada que valoriza o espetáculo, os problemas não chamam a atenção pelas suas dimensões e consequências, fragilizando o chamado controle político, mais finalístico, dimensão essencial do processo eleitoral.

Uma visão pautada apenas na questão moral do combate à corrupção é tão irreal e ingênua quanto uma visão da gestão pública sempre proba, impessoal, universal e isonômica. Entender a essência dessa contradição entre o ser e o dever ser, entre nossas expectativas e a realidade, no contexto da administração pública brasileira, é fazer do combate sereno e racional à corrupção uma mola propulsora que agrega valor às políticas públicas, e não freio que pode engessar a sua implementação.

Resolver situações pontuais, seja degolando concubinas, seja assassinando reputações, pode, aparentemente, trazer efeitos sistêmicos, positivos ou negativos, não detectáveis em um primeiro instante. Mas que podem se materializar ao longo do tempo em impactos significativos sobre as políticas públicas e sobre a própria credibilidade do sistema. Controlar a ação do gestor, sem fortalecer seus instrumentos de gestão, pode redundar em uma desvalorização das soluções estruturantes, o que gera, segundo adágio popular, “muita tosa, e pouca lã”.

Seria desejável que, a cada boa ideia que surge para a construção de um país menos corrupto, correspondesse uma análise detalhada de como isso se fará não só no âmbito da legalidade, mas também na realidade das políticas públicas brasileiras.  É preciso que a corrupção seja colocada no contexto de uma estratégia para as ações de governo que possam resultar em soluções para os nossos problemas coletivos, que, no caso do Brasil, ainda são muitos.

Marcus Braga é doutorando em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento – PPED/IE/UFRJ.

Frederico Lustosa é professor do Programa de Pós-graduação em Administração – PPGAd da Universidade Federal Fluminense – UFF

Publicado em: Nexo