Bráulio Cerqueira aponta os problemas do substitutivo ao novo arcabouço fiscal em artigo publicado no Jota

Problemas do substitutivo ao novo arcabouço fiscal

Desvio de rota para um passado que não deu certo

por Bráulio Cerqueira

 

 

Desde o enunciado, o substitutivo reorienta o projeto do novo arcabouço fiscal (PLP 93/2023) para atender, além do previsto na PEC da Transição (Emenda Constitucional 126/2023, art. 6º), a chamada PEC da Emergência Fiscal (Emenda Constitucional 109/2021), em particular o inciso VIII e o parágrafo único do art. 163 da Constituição Federal, que estabelecem que “Lei Complementar disporá sobre sustentabilidade da dívida” e que autorizam a aplicação das vedações às despesas previstas no art. 167-A da CF.

Assim, enquanto inicialmente o novo arcabouço fiscal se concentrava na desconstitucionalização do teto de gastos por meio de novas regras fiscais com parâmetros definidos no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), o substitutivo novamente os engessa trazendo-os para a Lei Complementar, além de recuperar dispositivos da EC 109/2021, aprovada quando as finanças públicas do país (e em todo o mundo) lidavam com os efeitos econômicos, sociais e sanitários da maior pandemia do século.

Resultante da precoce suspensão do estado de calamidade sanitária no início de 2021 e do consequente retorno da vigência do teto de gastos e de regras fiscais incompatíveis com as necessidades elementares da população, a EC 109/2021, de um lado, furou o teto de gastos naquele ano para reintroduzir o auxílio emergencial, e, de outro, congelou salários do funcionalismo, criou novas vedações à expansão de despesas, e incluiu previsão de Lei Complementar para tratar da “sustentabilidade da dívida”, conceito indefinido.

No final de 2021 e em 2022 o roteiro se repetiu: deterioração do sistema de proteção social, novas Emendas Constitucionais (ECs 113 e 123) para furar o teto inexequível de gastos, improviso das políticas públicas e manutenção do congelamento salarial de servidores civis.

Em tese o novo arcabouço busca romper o círculo vicioso acima; o substitutivo, ainda que parcialmente, o recoloca.

 

Não há necessidade de regulamentar uma definição ruim de sustentabilidade da dívida

O § 1º do art. 2º do substitutivo define como “compatível com a sustentabilidade da dívida pública o estabelecimento de metas de resultados primários, nos termos das leis de diretrizes orçamentárias, até a estabilização da relação entre a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Produto Interno Bruto (PIB)”. O horizonte temporal de dez anos é, então, fixado para a demonstração, com projeções, da compatibilidade entre meta de primário e estabilidade DBGG/PIB.

Não é fácil definir sustentabilidade da dívida pública. Na literatura econômica não há convergência em torno do conceito: estabilidade da relação dívida/PIB, crescimento não explosivo, resiliência a choques, composição ótima do endividamento etc. Pressa, improviso e excesso de simplicidade costumam gerar equívocos, que é o que ocorre com o substitutivo.

Primeiro porque a Dívida Bruta (DBGG) não inclui os créditos/ativos financeiros do governo junto ao setor privado, tais como reservas internacionais, empréstimos do Banco Central e do governo ao sistema financeiro etc. Opção mais adequada seria o uso da estatística de Dívida Líquida do Setor Público Consolidado (DLSP), que inclui passivos (dívidas) e direitos financeiros do governo, captando melhor a situação patrimonial do setor público.

Segundo, porque os condicionantes da evolução da relação dívida/PIB incluem, além do resultado primário (nem sempre sob controle estrito do governo em razão do ciclo e das variações de receitas), o custo real da dívida (no caso brasileiro, muito próximo da taxa real Selic), a taxa real de crescimento do PIB, e ajustes cambiais e patrimoniais. Todas as variáveis importam, não apenas o resultado primário. Por exemplo, uma taxa Selic de 13,75% a.a., 7% acima da inflação, é compatível com a trajetória desejada da razão dívida/PIB?

A definição de um intervalo temporal de dez anos para a necessidade de demonstração da estabilidade da relação dívida/PIB também é arbitrária sem respaldo teórico ou factual.

Apresentar cenários probabilísticos para a trajetória da DLSP e da DBGG é tarefa corriqueira da gestão da política econômica, foi e sempre será feito. Regulamentar em Lei Complementar um conceito sustentabilidade de dívida inconsistente é um contrassenso.

 

Voltar com a ‘granada no bolso’ dos servidores?

O substitutivo coloca em ação para a União uma série de vedações ao aumento de despesas (incisos I a X do art. 167-A da CF). Tais restrições passam a operar nas seguintes circunstâncias:

1. imediatamente após o descumprimento do limite inferior da meta de resultado primário: vedação à criação de cargos e empregos, à reestruturação de carreiras, ao reajuste de auxílios dos servidores, à criação de despesas obrigatórias, ao aumento de despesa obrigatória acima da inflação (exceto salário mínimo), à criação programas de refinanciamento de dívidas, à ampliação de isenções fiscais;
2. após o segundo ano consecutivo de descumprimento do limite inferior da meta de resultado primário: além das restrições anteriores são congelados salários e concursos;
3. quando/se a despesa primária obrigatória ultrapassar 95% da despesa primária total: aplicam-se imediatamente todas as vedações descritas nos itens 1 e 2 acima (exceto isenções fiscais).

O substitutivo também prevê a possibilidade de suspensão episódica de alguma das restrições previstas, mas para isso é necessário o envio de projeto de Lei Complementar ao Congresso demonstrando a correção dos desvios em relação às metas por intermédio de outras medidas.

Em dezembro de 2022, os servidores públicos civis federais completaram seis ou quatro anos, a depender do caso, de congelamento de salários e auxílios, acumulando perdas reais de 30% a 40%. Neste intervalo o ingresso de novos servidores correspondeu a apenas 30% da força de trabalho que se aposentou. As “granadas no bolso” do funcionalismo civil, conforme orientação do ex-ministro da Fazenda, explodiram no período. Mesmo com o PIB estagnado há dez anos, a escassez de concursos e o arrocho salarial redundaram na menor relação gasto com pessoal/PIB do último quarto de século, 3,4% em 2022, contra, por exemplo, 4,8% em 2002, 4,6% em 2009, 4,3% em 2018. Agora, em 2023, as reposições salariais no governo federal, 6% ou 9% conforme o Poder, estancaram provisoriamente o decréscimo de renda, mas estão longe de repor prejuízos, muito menos de provocar descontrole de gastos.

É neste cenário, de carência acumulada de pessoal e de compressão de salários, que 8 das 10 medidas de ajuste previstas no substitutivo incidem direta ou indiretamente sobre servidores públicos e gestão da força de trabalho. Medidas que, na prática, foram aplicadas nos últimos anos e que chegaram à exaustão diante das necessidades de reestruturação de políticas públicas e dos prejuízos impostos aos trabalhadores civis.

Além disso, as despesas com pessoal civil e encargos contam, na Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 22 e 23), com gatilhos de contenção no caso – distante do atual – de crescimento desmesurado.

Sem entrar no mérito, o PLP 93/2023 já opera com a lógica de crescimento da despesa abaixo da receita. O imperativo de adequação da despesa global é permanente, constante. Cabe ao governo fazê-lo de acordo com as prioridades definidas no jogo democrático. A reintrodução, pelo substitutivo, da “granada no bolso” dos servidores nas hipóteses de descumprimento de pisos (meta de primário) e tetos (despesa obrigatória/despesa total) é desnecessária, autocrática, ideológica e desestruturante.

 

Enfraquecimento da face anticíclica da política fiscal, da democracia e da gestão

O novo arcabouço fiscal desconstitucionaliza a regra de despesa, prevê mecanismo de crescimento real condicionado a aumento de receita, e transfere para o PLDO do primeiro ano da legislatura a definição dos parâmetros da nova regra. Para 2024 a 2027, a regra proposta fixa um piso de crescimento real da despesa de 0,6%, um teto de 2,5%, com proporções de 70% ou 50% do crescimento da receita nos casos, respectivamente, de cumprimento ou descumprimento da meta de primário. O substitutivo mantém estes parâmetros, no entanto os pereniza ao retirá-los do PLDO e incorporá-los à Lei Complementar.

Além da ausência de previsão legal de mudança, um retrocesso mesmo em relação à regra constitucional que duraria 20 anos comportando ajuste (independente dos furos) em dez anos, restringir a variação da despesa a um intervalo fixo, normalmente abaixo da receita, e com teto próximo ao do crescimento tendencial do PIB das últimas décadas, aponta para redução do peso do investimento público e da provisão de serviços públicos na economia, bem como para resultados primários eternamente crescentes em desconexão com a realidade e o ciclo econômico, sem mencionar a negligência das alternâncias políticas próprias à democracia.

As mesmas considerações valem para os parâmetros do intervalo de tolerância (bandas) previstos no novo arcabouço fiscal para a meta de resultado primário. Incialmente fixados em 0,25% do PIB para cima e para baixo do centro da meta, valem na proposta original para o período 2024 a 2027, sendo recalibrados ao longo do tempo. No substitutivo são entronizados em Lei Complementar, sem qualquer relação com choques, ciclos e opções de política.

No plano da execução orçamentária, depois de 22 anos de Lei de Responsabilidade Fiscal, o novo arcabouço inova na direção certa ao, nos casos de risco de descumprimento da meta de primário, tornar o contingenciamento de despesas facultativo. Historicamente sua obrigatoriedade travou a execução do investimento e das despesas discricionárias ao longo do exercício financeiro gerando corridas desenfreadas nos ministérios por empenhos e liquidações no sexto bimestre, contribuindo não apenas para o acúmulo de restos a pagar, mas prejudicando o planejamento governamental. Em mais uma volta desnecessária ao passado, o substitutivo reintroduz a obrigatoriedade do contingenciamento privilegiando o controle em detrimento da eficiência na execução do gasto.

Em síntese: i) retirar a definição dos parâmetros das regras de despesa e de intervalo de primário do PLDO para a Lei Complementar eternizando-os, independentemente do ciclo econômico e das escolhas democráticas, é reincidir no fracasso do teto constitucional de gastos; a consequência provável será a recorrente alteração da própria Lei Complementar com custos políticos conhecidos; e ii) voltar à obrigatoriedade do contingenciamento é perder oportunidade de fortalecer a gestão pública.

 

Casuísmo no enxugamento das exceções à regra de despesa

Das 13 exceções à regra de limite de crescimento das despesas originalmente apresentadas pelo governo, a maioria delas já em vigor, o substitutivo reintroduziu no teto o aumento de capital de estatais não financeiras e o Fundo Constitucional do Distrito Federal. Por outro lado, excluiu explicitamente as despesas de estabelecimentos de ensino militares custeadas com receitas próprias ou de convênios com outros entes federativos ou privados.

O caso da capitalização de empresas estatais não financeiras é emblemático. Em 2019, fora do teto, possibilitou o aporte de R$ 7,6 bilhões à Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron). Agora a restrição retorna, sem explicação, sugerindo casuísmo do relatório substitutivo: no passado interessava viabilizar projetos estratégicos do governo, no presente não.

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Aprovado na semana passada o regime de urgência para apreciação do substitutivo na Câmara dos Deputados, cogita-se a votação da matéria sem emendas. Isso não impede a costura de melhorias no relatório. O tempo é curto, as necessidades de correção evidentes.

 

 

BRÁULIO SANTIAGO CERQUEIRA – Mestre em Economia. Auditor Federal de Finanças e Controle. Presidente do Unacon Sindical

 

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Publicado originalmente em: JOTA