Corrupção em contratos: cinco riscos num dedo de prosa
Campo mais fértil para o surgimento do dragão da corrupção é a execução de contratos financiados com dinheiro público
Franklin Brasil Santos
Giovanni Pacelli Carvalho Lustosa da Costa
Marcus Vinicius de Azevedo Braga
Corrupção é assunto indigesto, daqueles que a gente gostaria de evitar. Deixa um gosto amargo na mente, a ideia incômoda de que convivemos, desde a origem dos tempos, com a sombra do oportunismo social. Mais amarga ainda é a noção de que não há cura para esse mal. Há, apenas, a luta constante, incessante e diligente, para tornar o sopro do dragão menos destrutivo, para dominar a fera em níveis aceitáveis, que permitam a vida em sociedade com melhores e mais prósperas perspectivas.
Um dos campos mais férteis para o surgimento e crescimento do dragão da corrupção é a execução de contratos financiados com dinheiro público. Se, por um lado, há boas chances desse bicho nascer nas licitações, seu ovo chocado nas fraudes que subvertem a competição e direcionam a vitória em condições injustas, eclodem na vigência dos contratos de modo que o monstro se fortalece, alimentado pelas verbas em descompasso com as entregas. Durante a execução contratual é que o prejuízo se torna concreto, conjurado sob diversas formas de subterfúgios irregulares, envolvendo preços, prazos, especificações.
Justamente sobre esse tema, que dificilmente ocupa as rodas de conversa nos domingos de futebol, debatiam, estranhamente animados, três amigos pesquisadores, depois de assistir a uma partida do Campeonato Brasileiro no estádio mais famoso do país. Enquanto outros milhares de torcedores divergiam sobre a imparcialidade na conduta do juiz naquele segundo pênalti, ou sobre a habilidade do treinador nas substituições, nossos interlocutores estavam preocupados com a montanha de dinheiro que a sociedade investiu na reforma daquela estrutura monumental, templo sagrado da bola, profanado, ao que se sabe, reiteradamente, por acordos espúrios de agentes públicos com empreiteiras renomadas.
Os três amigos pegam o trem rumo à Central do Brasil, famosa estação do Rio de Janeiro. Em meio aos muitos focos de debates acalorados sobre o jogo do Brasileirão, nossos viajantes continuam a conversa, como podem, entre algumas cotoveladas, empurrões, gritos de ambulantes e outras sutilezas do transporte coletivo.
Um dos amigos propõe, por entre os ruídos do vagão: “Já que o assunto é fraude na execução de contratos, que tal cada um de nós indicar dois riscos desse tipo de corrupção? Quero ver se conseguimos uma boa lista”. Outro responde, em tom de brincadeira: “Mas só dois riscos cada um? Assim fica muito fácil. São tantos!”. O terceiro complementa: “Vamos lá, que o desafio é bom. Gostei da ideia. E para resolver a questão numérica, proponho que citemos apenas os riscos mais relevantes, nas dimensões gerais de probabilidade e impacto”.
Ninguém mais, no trem lotado, prestou atenção aos três pesquisadores. O tema dos contratos, ao que parece, não desperta as paixões populares, ainda mais quando se tem os jogos da rodada para comentar. Assim, embora os outros passageiros tenham ignorado aquela conversa de ares acadêmicos, você, leitor, terá o privilégio de conhecer em detalhes a opinião dos experientes profissionais. É claro, se estiver mais interessado na corrupção de contratos do que na tabela do Brasileirão, pelo menos por um tempinho de um dedo de prosa.
O primeiro dos interlocutores expressa, com forte convicção, que um dos mais graves riscos, na condução de um contrato público, é o preço.
Ainda na licitação, ou nas formas diretas de contratação, quando um fornecer é selecionado, há o risco de sua oferta estar acima do preço aceitável de mercado. Essa é uma forma simples e óbvia de buscar um lucro injusto. Enquanto nada for pago, estaremos falando de sobrepreço. Um risco de prejuízo em potencial.
Quando, porém, a coisa se transforma em pagamento, temos o superfaturamento de preços. E aí a sociedade já sofreu o dano em concreto, para manter o trocadilho com estádios e outras obras públicas, tipo de investimento em que o preço dos insumos, materiais, equipamentos e mão de obra podem ser manipulados, mesmo existindo tabelas referenciais.
O preço é um parâmetro complexo, fortemente influenciado por diversas variáveis, especialmente em momentos de crise de oferta e demanda ou quando se buscam objetos específicos, personalizados, com características diferentes do padrão. Por isso mesmo, é muito utilizado pelos fraudadores como instrumento de obtenção de lucros ilegítimos quando o contrato é executado. É um risco fortemente associado à etapa de planejamento da contratação, onde se espera que seja realizada uma boa estimativa de preços. Mas esse risco se materializa, de fato, em termos de prejuízo, quando o objeto contratual é recebido e pago.
O superfaturamento de preços é certamente um risco comum na corrupção que permeia os contratos, explica o primeiro pesquisador. Recebendo valores acima do que seria justo em condições de efetiva concorrência, o fornecedor oportunista até pode entregar, corretamente, o que lhe foi contratado. Mas, mesmo recebendo o que contratou, a administração pública sai perdendo. E o cidadão, obviamente, perde também.
Seguindo as regras do desafio, o mesmo pesquisador elenca, ainda, um segundo risco: quantidade. O viajante pergunta a um vendedor do trem por quanto ele vende a bala que está oferecendo e, em seguida, explica aos amigos: “O preço é um atributo mais visível, em especial em tempos de transparência, em que se podem buscar fontes de referência, outras obras, serviços ou compras similares. Mas a entrega do objeto contratual pode se camuflar em um aspecto bem mais difícil de observar: o volume, em termos quantitativos. Menos remédios, menos alimentos, menos insumos, qualquer elemento componente do que se estabeleceu na relação contratual pode ser entregue em quantidade inferior. Obviamente, esse e outros riscos similares se potencializam pela ação de controles internos frágeis ou inexistentes.
A lei de licitações e contratos previu, de modo acertado, um instrumento de controle fundamental: o fiscal de contratos. Essa figura obrigatória tem papel preponderante na mitigação de riscos de corrupção, mas, infelizmente, não se verificam bons mecanismos de apoio, reconhecimento e capacitação desses agentes, na maioria das estruturas governamentais. E isso talvez explique uma parte dos problemas tratados nessa conversa.
O segundo pesquisador interrompe o amigo, empolgado para manifestar sua opinião. Concorda com os fatores apresentados e acrescenta um terceiro risco de corrupção em contratos: a qualidade.
Se é verdade que preços e quantidades podem ser manipulados, na qualidade da entrega também se escondem enormes prejuízos. A especificação do objeto contratual é um dos elementos fundamentais de qualquer projeto de contratação. Definem-se, conforme o caso, pesos, medidas, materiais, formas, cores, dimensões, prazos, atividades, produtividades, frequências, resultados.
Qualquer desses aspectos, ou vários deles em conjunto, podem ser alvo de atitudes dolosas, em termos de alterações prejudiciais ao contratante, entregando algo diferente – e pior – do que foi acordado e será pago. Novamente, o principal instrumento de controle interno para esse risco é a fiscalização contratual. E, nesse caso, a capacidade técnica do fiscal é um elemento ainda mais importante na mitigação efetiva de danos. Se o fiscal não conhece, profunda e adequadamente, o objeto, mesmo estando bem intencionado, pode acabar ludibriado pelo contratado.
Além disso, arremata o segundo pesquisador, um contrato também pode ser fraudado nos pagamentos.
Pode estar tudo certo em termos de preço, quantidade e qualidade do que foi entregue. O fiscal pode exercer de forma impecável o seu ofício e mitigar os riscos para os quais foi designado. Mesmo assim, é possível, por exemplo, furar a fila dos credores e receber antes dos outros, de modo irregular. A lei prevê uma ordem estrita de cumprimento de obrigações com os fornecedores, mas um gestor corrupto pode burlar essas regras, especialmente se os controles internos de supervisão e registro não forem adequados e suficientes.
Com um solavanco, o trem chega numa das estações do caminho. O movimento inesperado abre espaço para o último dos amigos fazer sua intervenção. Rapidamente, ele anuncia aos demais que a sua lista de riscos contempla um aspecto que os demais esqueceram: os aditivos.
Por meio de acordos obscuros, agentes do contratante podem permitir que o contratado modifique, de modo injusto, preços, prazos, quantidades ou especificações do que foi acordado na origem. Animado, o terceiro pesquisador fala sobre os famosos jogos de planilha, um esporte muito praticado por fornecedores corruptos: ganhar licitação com preços maquiados, baixos em itens que serão reduzidos ou suprimidos e altos em itens que serão aumentados na execução.
Assim, o preço que parecia vantajoso no começo termina em grande prejuízo para a sociedade. Outros esquemas de aditivos envolvem, por exemplo, atrasos injustificados, que se transformam em reajustes de preços, ou alterações em aspectos qualitativos do projeto, sem justificativa técnica, de modo a permitir aumento de lucros do fornecedor.
Quando se prepara para listar outro risco que considera relevante, o interlocutor percebe que o trem está chegando em sua estação de destino. Com certa frustração, ele se despede dos amigos e alerta: não foi por falta de assunto que deixou a conversa; foi por falta de tempo. Quem sabe, em outro jogo do Brasileirão, eles retomam a prosa, mais empolgante, para eles, do que os artilheiros do campeonato.
Ah, se fosse assim com os outros torcedores, será que teríamos tanta corrupção em contratos?
Franklin Brasil Santos – Auditor Federal de Finanças e Controle e Mestre em Controladoria e Contabilidade (FEA/USP). O texto representa a opinião do autor e não tem caráter institucional.
Giovanni Pacelli Carvalho Lustosa da Costa – Auditor Federal de Finanças e Controle e Doutor em Ciências Contábeis (UnB). O texto representa a opinião do autor e não tem caráter institucional.
Marcus Vinicius de Azevedo Braga – Doutor em Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento (PPED/IE/UFRJ) e autor de livros na área de controle governamental
Fonte: Jota